Como ya se ha comentado anteriormente, en el contexto actual de mercado, las renovables no pueden competir en coste con las energías convencionales. Pero, ¿cuál es el gasto real de las diferentes tecnologías de generación? Para responder a esta cuestión es útil el concepto de costes de ciclo de vida, que depende, básicamente de los siguientes costes: inversión de la planta; de los combustibles y de su evolución en la vida del activo, otros costos de operación y mantenimiento y del factor de utilización de la instalación y su vida útil.
Con la aplicación de este tipo de análisis y la adopción de hipótesis conservadoras en relación con los precios del CO2 y de los combustibles, se llega a la conclusión de que los costes medios de generación de las renovables son superiores a los de las convencionales. Actualmente, los costes de la energía eólica se sitúan alrededor de los 80 € / MWh, los de la biomasa entre los 90 y 110 € / MWh y los de las solares entre los 200 y 300 € / MWh.
Se trata, por tanto, de costes superiores, en distinto grado, a los de las opciones viables actualmente de generación convencional, como ciclos combinados de gas (CCGT)-con costes de entre 50 y 60 € / MWh-o el carbón-entre 40 y 50 € / MWh-. En este escenario, las energías renovables son más costosas-y por tanto menos competitivas-que las energías convencionales y, en un entorno de mercado como el actual, son preferidas respecto a las energías convencionales disponibles para afrontar el aumento de la demanda eléctrica.
El contexto actual de mercado no se puede describir como un campo de juego equilibrado para que las energías convencionales no internalizan todos sus costes y los análisis de los costes de las renovables no suelen considerar las externalidades positivas .Los marcos regulatorios en el contexto de la Unión Europea que hasta ahora se han probado para fomentar las energías renovables se pueden dividir en tres tipos: directos al precio o sistema de primas (el vigente en España), certificados verdes negociables y subastas.
El análisis de las tres tipologías supera el alcance de este trabajo, pero hay que decir que realiza una excelente comparativa de los tres para concluir que el sistema de primas es de momento, más eficaz y eficiente que los otros dos, aunque» los certificados son un sistema relativamente nuevo que hay que evaluar a medio y largo plazo. En el mismo sentido se pronuncia el documento de la Comisión Europea, El apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables.
El crecimiento experimentado por las energías renovables en España en los últimos años se debe, en gran medida, al régimen económico aplicable a la generación de electricidad de fuentes renovables, llamado como régimen especial. El marco legislativo español de este régimen especial ha experimentado una evolución sustancial durante los últimos 15 años.
El régimen actual está basado en el Real Decreto 661/2007 del 25 de mayo de 2007 (RD 661/2007). Según el analista Javier Santos de la consultora DLA Piper, en términos generales, el RD 661/2007 representa una mejora significativa al régimen legal y económico aplicable a la generación de electricidad de fuentes de energía renovable.
Sin embargo, según el mismo autor, la historia legislativa antes de RD 661/2007 no se ha caracterizado por haber sido un marco estable. Los cambios implementados por la política del gobierno en ocasiones han tomado el sector con la guardia baja. Del mismo modo, continúa Santos, las expectativas creadas por la introducción de nuevas provisiones reguladoras no han sido siempre sostenidas a través de tiempo.
Incluso hoy, unas cuantas incertidumbres existen, la regulación de apoyo a las renovables se origina en 1980 con la Ley 82 de Conservación de la Energía que fomentó la cogeneración y las centrales hidroeléctricas de pequeña potencia. Sin embargo, no es hasta 1994 que encontramos el primer intento para regular el régimen económico de las energías renovables en España mediante el RD 2366/1994.
Sin embargo, según afirma Santos el número de proyectos y MWS que se desarrollaron bajo este real decreto no fueron significativos y el régimen económico expuesta en él estaba basado en una fórmula complicada, sin garantía de estabilidad en el futuro. En 1997 se aprueba la Ley 54 del sector Eléctrico que establece las líneas generales de la liberalización de las actividades eléctricas.
Un año más tarde, en 1998, se aprueba el RD 2818/1998 que supone el despegue real del mercado de energía renovable español. Bajo este edicto, se estableció un régimen de remuneración por la generación de electricidad de fuentes renovables. Este régimen consistía en una tarifa de suministro a la red (feed-in tariff) aplicada a la generación de electricidad. El valor de la tarifa era el resultado de la suma del precio final promedio en el mercado de electricidad y una prima.
En 1999 se creó el Plan de Fomento de las Energías Renovables 1998 a 2010 que definía los objetivos por tecnologías hasta llegar al 12% de generación eléctrica de origen renovable para el 2010. Después de algunos desarrollos normativos orientados a incentivar la participación de las renovables en el mercado (RDL 6/2000 y el RD 841/2002) en marzo de 2004 se aprueba el RD que representó un cambio significativo y una mejora del régimen económico hacia el RD 2818/1998.
El cambio principal era que las instalaciones de generación bajo el RD 436/2004 podían escoger, como remuneración por la electricidad generada, entre: (i) una tarifa fija de suministro a la red (feed-in tariff), o (ii) el precio de mercado, más una prima, más un incentivo por participar en el mercado.
Según Saénz de Miera, esta regulación hizo posible el desarrollo sin precedentes del sector, especialmente de la energía eólica. La Comisión Europea hace mención del marco regulatorio español como caso de éxito en el documento anteriormente citado sobre los marcos de apoyo (Sáenz de Miera, 2007).
Regulación actual, el RD 661/2007 El PER 1998-2010 fue revisado y mejorado en 2005, dando como resultado el PER 2005-2010. Según el nuevo PER, los objetivos del gobierno deben ser:
(i) en línea con políticas de UE y objetivos en esta materia (tal como queda reflejado en el Papel Blanco aprobado en 1997 y en la Directiva de UE 2001/77/CE del 27 de septiembre);
(ii) aprobados por todos los partidos políticos españoles.
(iii) en línea con los objetivos del protocolo de Kyoto para reducir las emisiones de CO2.Sin embargo, la revisión del PER 1998-2010 realizada en 2005 mostró claramente que el crecimiento de las energías renovables en España era insuficiente para alcanzar los objetivos establecidos por el gobierno. En consecuencia, el PER 2005-2010 puso de manifiesto la necesidad de reforzar el apoyo del gobierno a las energías renovables a través de medidas diferentes (incluyendo, manteniendo o mejorando su su régimen económico).
La necesidad para realzar aún más el desarrollo de las energías renovables dio pie a la aprobación del RD 661/2007. La Comisión Nacional de la Energía (CNE) elaboró un informe en el que justificaba la aprobación del RD 661/2007 remarcando sus siguientes puntos:
- Los incentivos económicos representan un instrumento regulador esencial para alcanzar los objetivos del gobierno en el campo de energías renovables.
- La regulación debe ofrecer las garantías necesarias de forma que los incentivos económicos sean transparentes, estables y previsibles para la vida total de la instalación de generación.
- Cualquier revisión del régimen económico sólo puede aplicarse a las nuevas instalaciones.
- La aplicación retroactiva de las instalaciones nuevas sólo puede hacerse con las garantías necesarias y medidas (como provisiones transitorias e indemnizaciones adecuadas por los inversores) que minimicen cualquier impacto de las expectativas generadas por regulaciones anteriores.
- Los mayores esfuerzos de la nueva regulación (en referencia al RD 661/2007) deben buscar la promoción de aquellas tecnologías menos desarrolladas en relación a los objetivos expuestos por el gobierno (como plantas solares, tanto fotovoltaicas como termosolares).
Para promover estas tecnologías, las respectivas tarifas proporcionarán un índice interno de retorno (IRR), después de tasar por encima del nivel mínimo considerado por la CNE como razonable para las plantas de energía renovable (7%).
El régimen económico expuesto al RD 661/2007 se caracteriza por lo siguiente. Este régimen económico es similar al establecido bajo el RD 436/2004 en el sentido de que las instalaciones de generación pueden elegir entre la tarifa y las opciones de mercado como esquemas para remunerar la electricidad generada.
Cualquier instalación generadora bajo el régimen especial puede cambiar de una alternativa a la otra, con la condición de que hay un período mínimo de un año para la alternativa escogida. También, se provee la posibilidad de formalizar contratos bilaterales entre un productor y un consumidor al precio libremente negociado entre las partes.[4]
- Además de los componentes principales de la tarifa y las opciones de mercado, el RD 661/2007 también contempla el derecho de recibir algunas cantidades adicionales, dependiendo de las circunstancias de la instalación generadora (entre otros, un complemento para la eficiencia de plantas de cogeneración y complementos por energía reactiva).
- El RD 661/2007 facilita la revisión anual de aquellos números en línea con la evolución del índice de precios al consumidor (IPC).
- La opción de mercado establece un máximo y un mínimo en la remuneración total recibida por la instalación de generación.
- El RD 661/2007 reconoce específicamente el derecho de priorizar aquellas instalaciones de generación bajo el régimen especial en materia de acceso e interconexión a la red. Esta interconexión normalmente se convierte en un cuello de botella en el procedimiento administrativo.
En consecuencia, muchos individuos y empresas intentaron en el pasado asegurarse la interconexión con la red con el único objetivo de especulares con los derechos y venderlos al precio más alto posible. En otras palabras, los desarrolladores no tenían una intención real para completar sus proyectos. Dado que la capacidad de la red es limitada, esta situación podría afectar a otros emprendedores con proyectos serios y reales.
Para evitar esta situación, el RD 661/2007 establece la necesidad de una garantía bancaria como requisito antes de solicitar el acceso a la red. Actualmente, la cantidad es 20 € por Kw, con la excepción de las plantas solares fotovoltaicas, donde la cantidad es significativamente más alta (500 € por Kw). La garantía bancaria será devuelta al promotor en la puesta en marcha de la planta.
Por otra parte, la garantía bancaria será ejecutada por las autoridades cuando el desarrollador voluntariamente renuncia al procedimiento de autorización del proyecto o no responde a las peticiones de información de las autoridades en un plazo de tres meses. Según afirma Santos, mucho se ha dicho sobre lo que debe considerarse como una renuncia voluntaria.
El RD 661/2007 da orientación al afirmar que, para evaluar si esta renuncia ha tenido lugar, se tendrá en cuenta los actos de las autoridades que podrían afectar la viabilidad del proyecto. En consecuencia, si el proyecto no se puede realizar porque, por ejemplo, un permiso ambiental no es concedido por las autoridades competentes, la garantía bancaria debe ser devuelta a los desarrolladores.
Pero si el motivo es debido a otras circunstancias (como, por ejemplo, la imposibilidad de obtener financiación o para garantizar el suministro de equipos), mi opinión es que las autoridades tendrán derecho a ejecutar la garantía bancaria.
Antes del RD 661/2007, una instalación de generación que había elegido la opción de mercado (en las que el precio de la electricidad generada por la instalación consiste esencialmente en el mercado o pool de precios ̶ el precio negociado del mercado de electricidad ̶, más una prima regulada) fueron expuestos completamente los riesgos y retribuciones del mercado. Si el precio del pool, disminuyera, esto podría afectar seriamente la rentabilidad de la planta.
Por el contrario, en momentos en que el precio del pool era muy alto, la instalación de generación recibiría ingresos importantes. Durante los meses inmediatamente anteriores a la promulgación del RD 661/2007, el aumento de los precios del petróleo en los mercados internacionales de energía provocaron un aumento de los costes de generación de las centrales eléctricas que utilizan productos derivados del petróleo o el gas (como las CCGT). Esta situación se tradujo en un aumento de los precios de la electricidad negociada en el mercado.
Como consecuencia, las plantas de energía renovable que habían elegido la opción de mercado se beneficiaron de un aumento sustancial de los precios del pool. Esta situación tuvo un impacto negativo en el llamado déficit de tarifa (la diferencia negativa entre las remuneraciones recibidas por las empresas de distribución por medio de las tarifas reguladas y los costes de generación) y fue considerado por el gobierno como una disfunción del sistema, ya que los costes de generación de plantas de energía renovables no se vieron afectados por el aumento de los precios del petróleo.
Para corregir esta situación, el gobierno introdujo un límite a la cantidad total que una instalación de generación en régimen especial podía recibir en la opción de mercado. Como la introducción de un límite, obviamente sólo puede considerarse como una medida negativa y que podría afectar a los derechos existentes, el gobierno trató de equilibrar la decisión con el establecimiento de un mínimo para que la remuneración en virtud de la opción de mercado se encontrara en todo momento entre el techo y el mínimo aplicados a cada tecnología.
La introducción de un techo y un mínimo puede ser considerada como una mejora del régimen económico, ya que es beneficiosa desde el punto de vista de la previsión mínima de ingresos futuros y, en consecuencia, el aumento de la financiación externa. De hecho, en estos días la mayoría de las instalaciones de generación en el régimen especial se encuentran bajo la opción del mercado,
Para evitar el déficit tarifario, el Gobierno aprobó en mayo de 2009 el RD 6/2009 que establece la creación de un Registro centralizado de Pre-asignación de Retribución que afectaba a las tecnologías renovables, excepto la fotovoltaica, que dispone de un registro propio. Este nuevo real decreto ha sido muy criticado desde las patronales de energías renovables para suponer un freno administrativo a las inscripciones de nuevas instalaciones.